Was sind eigentlich »Zurückweisungen«?

Unter dem Sam­mel­be­griff »irre­gu­lä­re Migra­ti­on« fasst die Bun­des­re­gie­rung sämt­li­che Ein­rei­sen von Per­so­nen nach Deutsch­land, bei denen die bestehen­den Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen nicht erfüllt wer­den. Die Vor­aus­set­zun­gen einer recht­mä­ßi­gen Ein­rei­se umfas­sen vor allem das Vor­lie­gen gül­ti­ger Aus­weis­do­ku­men­te und die vor­he­ri­ge Visavergabe.

Men­schen auf der Flucht kön­nen die­se Vor­aus­set­zun­gen in der Regel nicht erfül­len. Sie müs­sen ihr Her­kunfts­land meist schnell ver­las­sen, um vor Ver­fol­gung, Krieg und Gewalt zu flie­hen. Häu­fig wird ihnen zuvor vom Ver­fol­ger­staat die Aus­rei­se ver­sperrt, vie­le kön­nen – da ihr Her­kunfts­staat sie ver­folgt – kei­nen Rei­se­pass erhal­ten. Auch kön­nen sie in aller Regel kein Visum vor­wei­sen. Denn es wer­den kei­ne Visa aus­ge­stellt, die es Men­schen ermög­li­chen, Asyl­an­trä­ge in Deutsch­land zu stellen.

Häu­fig wird in der Dis­kus­si­on um Flucht­we­ge auf das Resett­le­ment-Ver­fah­ren ver­wie­sen. Es soll beson­ders schutz­be­dürf­ti­gen Per­so­nen ermög­li­chen, legal und sicher nach Deutsch­land ein­zu­rei­sen. Jedoch setzt es vor­aus, dass die Per­son bereits außer­halb des Her­kunfts­lan­des ist und durch das Flücht­lings­hilfs­werk der Ver­ein­ten Natio­nen (UNHCR) als Flücht­ling aner­kannt wur­de. Auch hier ist ein lan­ges Ver­fah­ren vor­ge­schal­tet, auf das es außer­dem kei­nen Rechts­an­spruch gibt. Zusätz­lich rei­chen die Plät­ze bei wei­tem nicht aus. Für das Jahr 2025 hat Deutsch­land bei­spiels­wei­se ledig­lich 6.560 Plät­ze für Resett­le­ment und die huma­ni­tä­re Auf­nah­me zugesichert.

Schutz­su­chen­de müs­sen daher oft auf lebens­ge­fähr­li­che Flucht­rou­ten aus­wei­chen und zahl­rei­che Gren­zen über­win­den, um Sicher­heit zu fin­den. Da Flüch­ten­de aus den genann­ten Grün­den Staats­gren­zen häu­fig ohne gül­ti­ge Doku­men­te über­schrei­ten müs­sen, wur­de in der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on (GFK) durch den per­sön­li­chen Straf­auf­he­bungs­grund in Arti­kel 31 Straf­frei­heit garan­tiert. Deutsch­land hat die GFK rati­fi­ziert und sich damit ver­pflich­tet, die­se Garan­tie umzu­set­zen. Zwar ist die Ein­rei­se ohne Visum und gül­ti­gen Rei­se­pass an sich straf­bar (§ 95 Auf­enthG), gegen­über Flücht­lin­gen wird in Umset­zung der GFK ent­we­der gar kein Ver­fah­ren eröff­net oder es wird wie­der ein­ge­stellt. Kon­se­quen­ter­wei­se müss­te jedoch schon der Asyl­an­trag zur Straf­frei­heit aus­rei­chen, um Abschre­ckungs­wir­kun­gen zu unterbinden.

Men­schen, die die Vor­aus­set­zun­gen einer recht­mä­ßi­gen Ein­rei­se nicht erfül­len und damit »uner­laubt« ein­rei­sen, kön­nen grund­sätz­lich an der Gren­ze abge­wie­sen wer­den. Eine Zurück­wei­sung (§ 15 Auf­enthG) erfolgt, wenn die Ein­rei­se noch nicht statt­ge­fun­den hat, also beim Grenz­über­tritt bzw. an der Gren­ze. Die uner­laub­te Ein­rei­se kann dadurch prä­ven­tiv ver­hin­dert wer­den. Zurück­wei­sun­gen sind eng mit Grenz­kon­trol­len ver­knüpft – nur wenn die Kon­trol­le unmit­tel­bar im Grenz­raum statt­fin­det, ist eine Zurück­wei­sung möglich.

Von Zurück­wei­sun­gen zu unter­schei­den ist die soge­nann­te Zurück­schie­bung, die in § 57 Auf­enthG gere­gelt ist. Die­se betrifft Fäl­le, in denen eine Per­son unmit­tel­bar nach dem Grenz­über­tritt und der erfolg­ten Ein­rei­se auf­ge­grif­fen wird.

Äußert eine Per­son an der Gren­ze bei der Bun­des­po­li­zei ein Asyl­ge­such, darf sie jedoch unter kei­nen Umstän­den abge­wie­sen wer­den, auch wenn sie nicht über die erfor­der­li­chen Doku­men­te zur Ein­rei­se ver­fügt. Der Gesetz­ge­ber defi­niert, dass ein Asyl­ge­such vor­liegt, wenn eine Per­son schrift­lich, münd­lich oder auf ande­re Wei­se zum Aus­druck bringt, dass sie Schutz in Deutsch­land sucht (§ 13 AsylG). Die Bun­des­po­li­zei ist als Grenz­be­hör­de ver­pflich­tet, die schutz­su­chen­de Per­son an das Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge (BAMF) wei­ter­zu­lei­ten. Im deut­schen Asyl­ge­setz ist das in § 18 Abs. 1 AsylG geregelt.

Äußert eine Per­son an der Gren­ze bei der Bun­des­po­li­zei ein Asyl­ge­such, darf sie unter kei­nen Umstän­den zurück­ge­schickt wer­den. Die Bun­des­po­li­zei hat die Auf­ga­be, das Schutz­ge­such auf­zu­neh­men und zur Prü­fung an das Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge (BAMF) wei­ter­zu­lei­ten (§ 18 Abs. 1 AsylG). Denn ob Deutsch­land oder ein ande­res Land für die Durch­füh­rung eines Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist, muss im soge­nann­ten Dub­lin-Ver­fah­ren indi­vi­du­ell geprüft wer­den. Die­se euro­pa­recht­li­che Rege­lung schließt auch eine »Schnell­prü­fung« an der Gren­ze aus.

Hier­für gibt es gute Grün­de: In der EU gilt nach der Dub­lin-Ver­ord­nung die Grund­re­gel, dass jener Mit­glied­staat, in den eine geflüch­te­te Per­son als ers­tes ein­ge­reist ist, für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist. Das sind in der Regel Län­der an der EU-Außen­gren­ze, also etwa Ita­li­en, Grie­chen­land oder Polen. Deutsch­land sowie die meis­ten deut­schen Nach­bar­län­der pro­fi­tie­ren von die­ser unglei­chen Ver­ant­wor­tungs­tei­lung. Sie sind regel­mä­ßig nicht für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig. Die Dub­lin-Rege­lung gibt vor, dass nach Prü­fung der Zustän­dig­keit die asyl­su­chen­de Per­son inner­halb einer bestimm­ten Frist in das zustän­di­ge Mit­glieds­land über­stellt wer­den muss. Eine direk­te Abwei­sung Asyl­su­chen­der an der Gren­ze ver­stößt folg­lich gegen die­se euro­päi­sche Vorgabe.

Im Dub­lin-Ver­fah­ren sind men­schen­recht­li­che Kon­troll­me­cha­nis­men ver­an­kert. Es wird geprüft, ob eine Über­stel­lung in ein EU-Mit­glieds­land gegen die indi­vi­du­el­len Men­schen­rech­te der asyl­su­chen­den Per­son ver­sto­ßen könn­te. Bei­spiels­wei­se muss das Asyl­ver­fah­ren in Deutsch­land durch­ge­führt wer­den, wenn in einem Erst­ein­rei­se­staat sys­te­mi­sche Män­gel im Asyl­ver­fah­ren fest­ge­stellt wer­den, auf­grund derer den Asyl­su­chen­den dort unmensch­li­che oder ernied­ri­gen­de Behand­lung nach Art. 3 der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on (EMRK) (Art. 4 EU-Grund­rech­te Char­ta) droht. In die­sen Fäl­len muss das Asyl­ver­fah­ren in Deutsch­land stattfinden. 

Das mag zunächst ver­wun­dern, da es sich um euro­päi­sche Mit­glieds­staa­ten bzw. asso­zi­ier­te Län­der wie die Schweiz han­delt, die ins­ge­samt als  »siche­re Staa­ten« gel­ten. Auch ist es Ziel der Euro­päi­schen Uni­on, glei­che Auf­nah­me- und Ver­fah­rens­stan­dards in den Mit­glieds­staa­ten zu errei­chen, doch davon ist sie aktu­ell weit ent­fernt. Ins­be­son­de­re EU-Außen­grenz­staa­ten wie Grie­chen­land, Polen oder Kroa­ti­en set­zen auf Miss­hand­lun­gen, Inhaf­tie­run­gen und Ver­elen­dung. In Ungarn oder Rumä­ni­en kön­nen Asyl­su­chen­de weder mit einem fai­ren Ver­fah­ren noch mit aus­rei­chen­der Ver­sor­gung rech­nen. Und selbst Flücht­lin­ge, deren Asyl­ver­fah­ren posi­tiv abge­schlos­sen wur­de, sind in eini­gen EU-Mit­glieds­staa­ten wie Bul­ga­ri­en und Grie­chen­land einer Poli­tik der Ver­elen­dung aus­ge­setzt. Der abso­lu­te Min­dest­stan­dard von »Bett, Brot, Sei­fe« wird längst nicht über­all eingehalten.

Das Dub­lin-Ver­fah­ren, das auch PRO ASYL kri­ti­siert, sieht die wich­ti­ge indi­vi­du­el­le Prü­fung der Bedin­gun­gen im Land der Erst­ein­rei­se vor. Vie­le deut­sche Gerich­te haben daher bereits Über­stel­lun­gen von Asyl­su­chen­den oder auch bereits aner­kann­ten Flücht­lin­gen z.B. nach Grie­chen­land, Ita­li­en, Bul­ga­ri­en oder Ungarn gestoppt, da den Men­schen dort unmensch­li­che bzw. ernied­ri­gen­de Situa­tio­nen dro­hen würden.

Erst im Okto­ber 2024 hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te erneut klar­ge­stellt, dass Zurück­wei­sun­gen von Schutz­su­chen­den auch an der deut­schen Gren­ze ver­bo­ten sind und der Zugang zu einem rechts­staat­li­chen Ver­fah­ren zwin­gend erfor­der­lich ist. Geklagt hat­te ein jun­ger Syrer, der 2018 an der Gren­ze zu Öster­reich auf­ge­grif­fen wur­de, ein Asyl­ge­such geäu­ßert hat­te und den­noch bin­nen weni­ger Stun­den nach Grie­chen­land abge­scho­ben wur­de, wo er meh­re­re Mona­te inhaf­tiert war. Es wäre die Ver­ant­wor­tung Deutsch­lands gewe­sen, in einem rechts­staat­li­chen Ver­fah­ren zu prü­fen, ob dem Betrof­fe­nen Fol­ter, unmensch­li­che oder ernied­ri­gen­de Behand­lung dro­hen. Da Deutsch­land die­ser Ver­ant­wor­tung nicht gerecht gewor­den ist, wur­de es wegen eines Ver­sto­ßes gegen das Fol­ter­ver­bot (Art. 3 EMRK) verurteilt.

Die euro­pa­recht­li­chen Bestim­mun­gen der Dub­lin-III-Ver­ord­nung haben Vor­rang vor § 18 Abs. 2 des deut­schen Asyl­ge­set­zes, der nahe­legt, dass Schutz­su­chen­den unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen die Ein­rei­se von der Bun­des­po­li­zei ver­wei­gert wer­den kann.

PRO ASYL errei­chen immer wie­der Berich­te von Schutz­su­chen­den, die ihr Asyl­ge­such gegen­über der Bun­des­po­li­zei an der Gren­ze geäu­ßert haben und den­noch kein Asyl­ver­fah­ren in Deutsch­land eröff­nen konn­ten. Statt­des­sen fan­den sie sich unmit­tel­bar, oder nach einer kur­zen Inhaf­tie­rung, jen­seits der deut­schen Gren­zen wie­der. Wenn sich die­se Berich­te bewahr­hei­ten, han­delt es sich um eine rechts­wid­ri­ge Abwei­sung, in die­sem Fall wird der Begriff »Push­back« oder »Paper-Push­back« verwendet.

Fall­do­ku­men­ta­tio­nen zu alar­mie­ren­den Fäl­len sind bereits öffent­lich: Gemein­sam mit Push­back Alarm Aus­tria und dem Bor­der Vio­lence Moni­to­ring Net­work ver­öf­fent­lich­te etwa der Baye­ri­sche Flücht­lings­rat ent­spre­chen­de Berich­te. Mel­dun­gen gibt es auch von den Flücht­lings­rä­ten Bran­den­burg, Meck­len­burg-Vor­pom­mern und Sach­sen. Medi­en berich­ten auch von Fäl­len, in denen Men­schen, die einen Asyl­an­trag stel­len woll­ten, unmit­tel­bar ins Her­kunfts­land abge­scho­ben wurden.

Der Blick in die Poli­zei­sta­tis­ti­ken bestä­tigt die­sen Ver­dacht: Laut Halb­jah­res­sta­tis­ti­ken der Bun­des­po­li­zei hat sich die Zahl der Zurück­wei­sun­gen an den deut­schen Lan­des­gren­zen nach der Ein­füh­rung der Grenz­kon­trol­len zu Polen, Tsche­chi­en und der Schweiz fast ver­dop­pelt – von 9.464 (ers­tes Halb­jahr 2023) auf 17.771 (ers­tes Halb­jahr 2024). Die meis­ten Betrof­fe­nen kom­men aus Afgha­ni­stan, Syri­en oder der Ukrai­ne – Län­der aus denen vie­le Schutz­su­chen­de kom­men, die in Deutsch­land einen Asyl­an­trag stellen.

Auf­fäl­lig ist, dass die Zahl der Asyl­an­trä­ge, die an der Gren­ze gestellt wur­den, im sel­ben Zeit­raum dras­tisch zurück­ging – von 17.033 (ers­tes Halb­jahr 2023) auf 7.784 (ers­tes Halb­jahr 2024). War­um stel­len so vie­le Men­schen aus Afgha­ni­stan, Syri­en oder der Ukrai­ne kei­nen Asyl­an­trag an der Gren­ze? Die­se Fra­ge bleibt offen.

»Ich möch­te einen Asyl­an­trag stel­len, denn ich wer­de ver­folgt« – vie­le Schutz­su­chen­de berich­ten, dass sie ein­ge­schüch­tert waren und kei­ne Gele­gen­heit hat­ten, einen sol­chen oder ähn­li­chen Satz vor der Bun­des­po­li­zei zu äußern. Im Herbst 2024 sorg­te ein Bericht des Spie­gels für Schlag­zei­len, der sich mit den bei der Ein­rei­se­be­fra­gung der Bun­des­po­li­zei ver­wen­de­ten Vor­dru­cke befass­te. Das Bri­san­te: Bei den vor­ge­se­he­nen Ant­wort­mög­lich­kei­ten war es nicht mög­lich, »Asyl« oder etwas Ver­gleich­ba­res anzu­ge­ben. Eine Fra­ge­tech­nik, die schutz­su­chen­de Men­schen in die Irre führt und den Schutz­su­chen­den das Gefühl gibt, sie könn­ten kein Asyl­ge­such äußern.

Zusätz­lich wird immer wie­der von Schwie­rig­kei­ten bei der Kom­mu­ni­ka­ti­on über Sprachmittler*innen berich­te. Bei­stand gibt es in die­ser Situa­ti­on in der Regel nicht. Ein men­schen­recht­li­cher Kon­troll­me­cha­nis­mus ist nicht instal­liert und auch Bera­tungs­stel­len kön­nen nicht unmit­tel­bar her­an­ge­zo­gen werden.

Die Maß­ga­be der Bun­des­re­gie­rung ist in der Fra­ge bis­lang eigent­lich klar: »Liegt ein Asyl­ge­such vor, steht der Bun­des­po­li­zei kein inhalt­li­ches Prü­fungs­recht zu. Dies gilt selbst dann, wenn das Asyl­ge­such aus Sicht der Bun­des­po­li­zei unschlüs­sig, offen­sicht­lich unglaub­wür­dig, rechts­miss­bräuch­lich oder sonst unbe­grün­det ist. Die inhalt­li­che Bewer­tung obliegt aus­schließ­lich dem Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge (BAMF)« (BT-Druck­sa­che 20/5674, Ant­wort auf Fra­ge 11). Ob sich auch die neue Bun­des­re­gie­rung dar­an hal­ten wird, ist aktu­ell fraglich.

Deutsch­land ist Teil des Schen­gen­raums, einer der zen­tra­len Errun­gen­schaf­ten der Euro­päi­schen Uni­on. Seit 1985 hat sich der Schen­gen­raum, der aus nun­mehr 29 Län­dern besteht, zum größ­ten Raum des frei­en Per­so­nen­ver­kehrs ent­wi­ckelt. Aus­drück­lich umfasst die Rei­se­frei­heit auch Men­schen mit Dritt­staats­an­ge­hö­rig­keit. Prak­tisch bedeu­tet das: An den Schen­gen-Außen­gren­zen fin­den Grenz­kon­trol­len statt, inner­halb des Schen­gen­raums – an den Bin­nen­gren­zen zwi­schen den ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten – hin­ge­gen nicht.

Der Schen­ge­ner Grenz­ko­dex stellt das grund­le­gen­de Regel­werk hier­für dar, er wur­de Mit­te 2024 reformiert.

Um die Errun­gen­schaf­ten des Schen­gen­raums zu schüt­zen, nor­miert der Schen­ge­ner Grenz­ko­dex enge Aus­nah­men, unter wel­chen Bedin­gun­gen zeit­lich begrenz­te Grenz­kon­trol­len an den Bin­nen­gren­zen als letz­tes Mit­tel statt­fin­den dür­fen, um die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung zu schüt­zen. Zusätz­lich haben sich die Schen­gen-Staa­ten das Ziel gesetzt, die­se Ein­grif­fe so mini­mal­in­va­siv wie mög­lich vor­zu­neh­men. Das lässt sich in den Erwä­gungs­grün­den 21 bis 23 des Schen­ge­ner Grenz­ko­dex in Fol­ge SGK nachlesen.

Nor­miert ist in der Aus­nah­me­re­ge­lung zur tem­po­rä­ren Wie­der­ein­füh­rung von Bin­nen­grenz­kon­trol­len in Art. 25 ff. Schen­ge­ner Grenz­ko­dex, dass Bin­nen­grenz­kon­trol­len bei einer ernst­haf­ten Bedro­hung der inne­ren Sicher­heit und öffent­li­chen Ord­nung durch außer­ge­wöhn­li­che Umstän­de ein­ge­führt wer­den dürfen.

Dabei wer­den ver­schie­de­ne Zeit­fris­ten fest­ge­legt: Bei unvor­her­ge­se­he­nen Ereig­nis­sen sind die Kon­trol­len auf eine Dau­er von einem Monat begrenzt (Art. 25 a III 1 SGK). Hält die Bedro­hung an, darf die Grenz­kon­trol­le auf höchs­tens drei Mona­te ver­län­gert wer­den (Art. 25 a III 2 SGK).

Bei einer vor­her­seh­ba­ren Gefahr sind nach Ankün­di­gung bei der Kom­mis­si­on Grenz­kon­trol­len von sechs Mona­ten mög­lich, die vier mal, also auf eine Gesamt­dau­er von höchs­tens zwei Jah­re, ver­län­gert wer­den kön­nen (Art. 25a IV, V SGK).

Hat sich nach Ablauf die­ser Zeit die schwer­wie­gen­de, außer­ge­wöhn­li­che Situa­ti­on in Bezug auf eine anhal­ten­de ernst­haf­te Bedro­hung ver­schärft und will der Mit­glied­staat die Kon­trol­len an den Bin­nen­gren­zen über den Zeit­raum von zwei Jah­ren hin­aus bei­be­hal­ten, kann er die Bin­nen­grenz­kon­trol­len nach Art. 25 a VI Schen­ge­ner Grenz­ko­dex nach Bestä­ti­gung durch die Kom­mis­si­on zwei wei­te­re mal um je sechs Mona­te, also auf höchs­tens drei Jah­re am Stück verlängern.

Für jede Ver­län­ge­rung ist eine umfas­sen­de Unter­rich­tung des Euro­päi­schen Par­la­ments, des Rates, der Kom­mis­si­on und der Mit­glieds­staa­ten vorgeschrieben.

Damit ist es nach der Reform des Schen­ge­ner Grenz­ko­dex im Jahr 2024 nun wesent­lich län­ger mög­lich, an Grenz­kon­trol­len fest­zu­hal­ten als zuvor.

Was genau eine ernst­haf­te Bedro­hung dar­stellt, kon­kre­ti­siert der refor­mier­te Kodex mit Ver­weis auf ter­ro­ris­ti­sche Anschlä­ge und gesund­heit­li­che Not­la­gen. Im Bezug auf Migra­ti­ons­be­we­gun­gen legt der Schen­ge­ner Grenz­ko­dex zu Grun­de, dass Grenz­kon­trol­len in dem Fall ein­ge­führt wer­den kön­nen, wenn die »gut vor­be­rei­te­ten zustän­di­gen Behör­den ins­ge­samt erheb­lich unter Druck gera­ten und das Funk­tio­nie­ren des Raums ohne Kon­trol­len an den Bin­nen­gren­zen ins­ge­samt wahr­schein­lich gefähr­det ist.« Unbe­rührt bleibt davon das Recht, um Asyl nach­zu­su­chen und ein ent­spre­chen­des Ver­fah­ren zu durch­lau­fen (sie­he oben).

Wäh­rend vor der Reform des Schen­ge­ner Grenz­ko­dex vor allem außer­ge­wöhn­li­che, aber zeit­lich deut­lich abgrenz­ba­re Ereig­nis­se, wie die Olym­pia­de in Paris letz­tes Jahr oder die Fuß­ball-EM in Deutsch­land im sel­ben Jahr, Anlass zur Grenz­kon­trol­len dar­stell­ten, leg­ten die Ände­run­gen 2024 den Fokus stär­ker auf den Gesund­heits­schutz und die Bekämp­fung von »irre­gu­lä­rer Migra­ti­on«. Sie betont aber wei­ter­hin, dass die Kon­trol­len letz­tes Mit­tel blei­ben müs­sen und ande­re Maß­nah­men Vor­rang haben, die Hür­den sind somit wei­ter­hin hoch.

In der Pra­xis weni­ger rele­vant sind tem­po­rä­re Bin­nen­kon­trol­len, die als Reak­ti­on auf Män­gel in der Kon­trol­le der Außen­gren­zen ein­ge­führt wer­den, um die inne­re Sicher­heit und öffent­li­che Ord­nung zu schüt­zen (Art. 29ff. SGK). Auf die­ses Mit­tel kön­nen Schen­gen­staa­ten zurück­grei­fen, wenn ein Ver­fah­ren nach Art. 19 SGK zuvor durch­lau­fen wur­de, und sich der betref­fen­de Mit­glied­staat nicht an die gesetz­ten Vor­ga­ben zu Grenz­kon­trol­len hält.

Ins­be­son­de­re seit 2015 kam es zu einer Rei­he von Wie­der­ein­füh­run­gen von Bin­nen­grenz­kon­trol­len, wel­che zumeist mit Migra­ti­ons­kon­trol­le, manch­mal in Ver­bin­dung mit Sicher­heits­be­den­ken, begrün­det wur­den. Die aktu­el­le Lis­te der bekannt gege­be­nen Grenz­kon­trol­len ist auf der Inter­net­sei­te der EU Kom­mis­si­on abrufbar.

Deutsch­land hält seit Herbst 2015 an Grenz­kon­trol­len zu Öster­reich unter Ver­weis auf Migra­ti­ons­be­we­gun­gen fest. Die­se wur­den 2024 vom Ver­wal­tungs­ge­richt Mün­chen als rechts­wid­rig bewer­tet. In sei­nem Urteil vom 18.03.2025 erklär­te auch der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof die Grenz­kon­trol­len an der deutsch-öster­rei­chi­schen Gren­ze für rechtswidrig.

Seit dem 16. Okto­ber 2023 kamen Grenz­kon­trol­len an den Gren­zen zu Polen, Tsche­chi­en und der Schweiz dazu und am 16. Sep­tem­ber 2024 wur­den durch Nan­cy Fae­ser Grenz­kon­trol­len an allen deut­schen Gren­zen ange­ord­net, um die »irre­gu­lä­re Migra­ti­on« ein­zu­däm­men. Die­se bestehen wei­ter­hin fort.

Für die Bewer­tung der Recht­mä­ßig­keit von Bin­nen­grenz­kon­trol­len sind vor dem Hin­ter­grund fol­gen­de Fra­gen rele­vant: Han­delt es sich bei dem aus­lö­sen­den Ereig­nis um eine ernst­haf­te Bedro­hung der inne­ren Sicher­heit und öffent­li­chen Ord­nung? Gibt es kei­ne ande­ren Mit­tel, mit denen auf die Situa­ti­on reagiert wer­den könn­te? Sind die Maß­nah­men zeit­lich klar begrenzt? Ist die Höchst­dau­er der Maß­nah­me erreicht?

Immer wie­der wer­den Grenz­kon­trol­len ange­ord­net, obwohl die hohen Anfor­de­run­gen nicht erfüllt wer­den. Ange­sichts der wei­ter­hin rück­läu­fi­gen Zahl von Asyl­an­trä­gen in Deutsch­land sowie der Tat­sa­che, dass an der Gren­ze zu Öster­reich die zuläs­si­ge Höchst­dau­er für Grenz­kon­trol­len nach zehn Jah­ren deut­lich über­schrit­ten wur­de, dürf­te dies auch für die aktu­el­len Kon­trol­len an den deut­schen Gren­zen gelten.

In der Kurz­ex­per­ti­se, die die Rechts­an­wäl­te der Kanz­lei Gün­ther zu den Plä­nen von Fried­rich Merz vor­ge­legt haben, kom­men die­se zu dem Schluss , dass »Grenz­kon­trol­len etwa zu Däne­mark, Frank­reich, Schweiz und den Nie­der­lan­den [kön­nen] der­zeit und bis auf unab­seh­ba­re Zeit nicht das letz­te Mit­tel im Sin­ne der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit dar­stel­len, da, soweit ersicht­lich, kei­ne uner­laub­ten Grenz­über­trit­te in signi­fi­kan­ter Anzahl auf die­ser Gren­ze nach Deutsch­land erfol­gen.« (S. 20) Hin­sicht­lich der Absich­ten der CDU / CSU, wird fest­ge­stellt, dass die »dau­er­haf­te, d.h. unbe­fris­te­te Wie­der­ein­füh­rung von Grenz­kon­trol­len […] aus zahl­rei­chen Grün­den nicht mit Uni­ons­recht ver­ein­bar [ist]. Sie ist vor­aus­sicht­lich auch ver­fas­sungs­wid­rig, weil sie den in Art. 23 GG nie­der­ge­leg­ten euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­auf­trag schwer­wie­gend ver­let­zen wür­de.« (S. 25).

Immer wie­der ver­wei­sen ins­be­son­de­re Politiker*innen der CDU /CSU dar­auf, dass eine Not­la­ge bestün­de, die es not­wen­dig mache, Bin­nen­grenz­kon­trol­len ein­zu­füh­ren und Zurück­wei­sun­gen von Schutz­su­chen­den ent­ge­gen euro­päi­schen Rechts vor­zu­neh­men. Dabei beru­fen sich CDU/CSU auf eine Not­stands­re­ge­lung, die sich in Art. 72 AEUV, also des Ver­trags über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on findet.

Unter stren­gen Vor­aus­set­zun­gen erlaubt das EU-Recht, Rege­lun­gen des Sekun­där­rechts –  wie den Schen­ge­ner Grenz­ko­dex, die Auf­nah­me­richt­li­nie oder die Dub­lin Ver­ord­nung – zur Wah­rung der öffent­li­chen Ord­nung und den Schutz der inne­ren Sicher­heit in einem Mit­glied­staat aus­zu­set­zen. Die EU-Ver­trä­ge und ins­be­son­de­re die Grund­rech­te­char­ta der EU gel­ten aller­dings als Pri­mär­recht und sind auch in einer Not­la­ge bin­dend. Da die Ein­heit der Euro­päi­schen Uni­on nur gewahrt wer­den kann, wenn Mit­glieds­staa­ten nur in abso­lu­ten Aus­nah­me­fäl­len vom EU-Recht abwei­chen, sind die Hür­den hier­für sehr hoch. Im Nor­mal­fall müs­sen die Mit­glied­staa­ten ihre Inter­es­sen inner­halb des gel­ten­den Uni­ons­rechts durchsetzen.

Jede Akti­vie­rung der Aus­nah­me­klau­sel unter­liegt daher der gericht­li­chen Über­prü­fung. Bis­her akzep­tier­te der Gerichts­hof in kei­nem ein­zi­gen Fall einen Rück­griff auf die Aus­nah­me­klau­sel. Statt­des­sen betont er, dass das Sekun­där­recht die legi­ti­men Inter­es­sen der Staa­ten bereits berück­sich­tigt und legt die ent­spre­chen­den Bestim­mun­gen im Zwei­fel groß­zü­gig aus. Ein exem­pla­ri­sches Bei­spiel hier­für ist ein Urteil zur Rechts­wid­rig­keit der Grenz­kon­trol­len an der slo­we­nisch-öster­rei­chi­schen Gren­ze. Dar­in wird dar­ge­legt, dass Öster­reich bei der Akti­vie­rung sol­cher Maß­nah­men zahl­rei­che Fak­to­ren berück­sich­ti­gen müss­te, anstatt sie ledig­lich auf die Asyl­an­trags­zah­len zu stützen.

Ist ein Mit­glied­staat der Ansicht, dass der Rück­griff auf die Not­stands­re­ge­lung unaus­weich­lich ist, obliegt ihm die Nach­weis­pflicht zu bewei­sen, »dass eine Inan­spruch­nah­me der in die­sem Arti­kel gere­gel­ten Aus­nah­me erfor­der­lich ist, um sei­ne Zustän­dig­kei­ten im Bereich der Auf­recht­erhal­tung der öffent­li­chen Ord­nung und des Schut­zes der inne­ren Sicher­heit wahr­zu­neh­me« (EuGH Urteil vom 2. April 2020).

Aktu­ell ist eine sol­che Not­la­ge in Deutsch­land bei Wei­tem nicht erkenn­bar. 2024 wur­den rund 225.000 Asyl­an­trä­ge gestellt – über 30 Pro­zent weni­ger als im Vor­jahr. Die Inte­gra­ti­ons­ka­pa­zi­tä­ten sind belas­tet, aber nicht erschöpft. Die tra­gi­schen Atten­ta­te in Solin­gen und Aschaf­fen­burg scho­ckie­ren zu Recht, doch sie kön­nen nicht pau­schal gegen alle Flücht­lin­ge aus­ge­legt wer­den. Die Argu­men­ta­ti­on der CDU/CSU wirkt daher wenig überzeugend.

Eine wei­te­re Mög­lich­keit zur Abwei­chung vom euro­päi­schen Recht ist im Art. 78 III AEUV ange­legt. Die­ser lau­tet wie folgt: »Befin­den sich ein oder meh­re­re Mit­glied­staa­ten auf­grund eines plötz­li­chen Zustroms von Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen in einer Not­la­ge, so kann der Rat auf Vor­schlag der Kom­mis­si­on vor­läu­fi­ge Maß­nah­men zuguns­ten der betref­fen­den Mit­glied­staa­ten erlas­sen. Er beschließt nach Anhö­rung des Euro­päi­schen Parlaments.«

Der EuGH hält eine Abwei­chung von Rechts­ak­ten über die­se Norm für mög­lich – solan­ge die Abwei­chung von Rechts­ak­ten zeit­lich begrenzt ist und sich dar­auf beschränkt, schnell und effek­tiv durch vor­läu­fi­ge Rege­lung auf bestimm­te Kri­sen­si­tua­tio­nen zu reagie­ren. Damit ist eine dau­er­haf­te und gene­rel­le Umge­hung des ordent­li­chen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens ausgeschlossen.

Die­se Norm ver­leiht aus­schließ­lich dem Rat der Euro­päi­schen Uni­on, also der Ver­tre­tung der Mit­glied­staa­ten, die Kom­pe­tenz, per Beschluss Maß­nah­men anzu­ord­nen. So erließ der Rat der Euro­päi­schen Uni­on zum Bei­spiel im Spät­som­mer 2015 einen Beschluss, wonach 120.000 Per­so­nen etwa aus Grie­chen­land und Ita­li­en auf die übri­gen Mit­glied­staa­ten ver­teilt wer­den sollten.

Deutsch­land oder ande­re Mit­glieds­staa­ten kön­nen auf Grund­la­ge die­ser Norm aller­dings  Rechts­ak­te nicht eigen­stän­dig aus­set­zen. Eine Aus­set­zung der Rege­lun­gen des Schen­ge­ner Grenz­ko­de­xes oder der Dub­lin-III-Ver­ord­nung kann Deutsch­land dem­nach nicht eigen­mäch­tig beschließen.