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EU-Generalanwalt: Aussetzung von Dublin-Verfahren wegen Corona-Pandemie war rechtswidrig!
Während der Pandemie setzte das BAMF tausende Dublin-Verfahren mit dem Ziel aus, nach Ende der Reisebeschränkungen die betroffenen Menschen zum Beispiel nach Italien abzuschieben. PRO ASYL hielt das von Anfang an für rechtswidrig. Der EU-Generalanwalt teilt diese Einschätzung, wie sich in Schlussanträgen in einem Verfahren vor dem EuGH zeigt.
Am 18. März 2020 – also zu Beginn der damals noch neuen und unabsehbaren Covid-19-Pandemie – verschickte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) ein Schreiben an die Präsident*innen der Verwaltungsgerichte in Deutschland: Dublin-Überstellungen seien wegen der Pandemie und der Grenzschließungen in Europa aktuell nicht möglich. Das BAMF setzte deswegen die Vollziehung der Abschiebungsanordnung aus. Bis zum 1. Juni 2020 erhielten 21.735 Asylsuchende mit Dublin-Bescheid eine entsprechende Mitteilung.
Das Problem: Mit diesem juristischen Trick unterbrach das BAMF seiner Ansicht nach die sechsmonatige Dublin-Frist. Normalerweise gilt: Wenn innerhalb von sechs Monaten eine Überstellung nach der Dublin-Verordnung, die den für ein Asylverfahren zuständigen Mitgliedstaat festlegt, nicht durchgeführt wird, dann wird der Mitgliedstaat zuständig, der die Überstellung angefragt hat – in diesen Fällen also Deutschland. Nach einer solchen Aussetzung jedoch soll die Überstellungsfrist komplett neu beginnen. Wenn zum Beispiel schon vier Monate der Frist verstrichen sind, hätte das Bundesamt nach Ende der Aussetzung nicht die verbliebenen zwei, sondern erneut sechs Monate Zeit, um die Rückführung zu organisieren. Für die Betroffenen ist das eine zermürbende Hängepartie.
PRO ASYL unterstützte Betroffene bei Klagen
Doch eine solche Aussetzung wird von der Dublin-Verordnung nur in ganz konkreten Fällen vorgesehen – die nichts mit einer weltweiten Pandemie und praktischen Überstellungsschwierigkeiten zu tun haben. Deswegen hat PRO ASYL diese Maßnahme schon früh als europarechtswidrig angeprangert. Gemeinsam mit Equal Rights Beyond Borders veröffentlichte PRO ASYL schon im April 2020 entsprechende Praxishinweise, im Oktober 2020 folgten dann mit Fluchtpunkt Hamburg gemeinsame Musterschriftsätze, um Betroffene und ihre Anwält*innen dabei zu unterstützen, sich vor Gericht gegen die Aussetzung zu wehren.
Die Richter*innen des EuGH sind an die Schlussanträge der Generalanwält*innen nicht gebunden, folgen diesen aber häufig.
Außerdem unterstützte PRO ASYL ein Verfahren gegen die Aussetzung der Frist, das derzeit beim Gerichtshof der Europäischen Union liegt. Mit den am 2. Juni 2022 veröffentlichten Schlussanträgen in diesem Verfahren stellt nun auch Generalanwalt Pikamäe fest: Eine Aussetzung der Dublin-Frist wegen der Pandemie war europarechtswidrig!
Wenn das Gericht dem folgen würde, wäre das insbesondere für die von der Aussetzung Betroffenen wichtig, denn erst dann würde feststehen: Deutschland ist für ihr Asylverfahren zuständig geworden, als die ursprüngliche Frist ablief.
Generalanwalt: »vorliegende Rechtssache von großer Bedeutung«
Das Bundesverwaltungsgericht hatte am 26. Januar 2021 dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens drei Rechtsfragen vorgelegt. Zusammengefasst geht es insbesondere um folgende Frage: Kann ein Mitgliedstaat aufgrund von Schwierigkeiten bei der rechtzeitigen Überstellung wegen der Corona-Pandemie die Dublin-Frist unterbrechen? Die Schlussanträge des Generalanwalts schließen sich an die mündliche Verhandlung an. Danach beantworten die Richter*innen die Frage abschließend – und für Deutschland verbindlich. Die Richter*innen des EuGH sind an die Schlussanträge der Generalanwält*innen nicht gebunden, folgen diesen aber häufig.
Die Dublin-Frist ist von grundsätzlicher Bedeutung, denn sie stellt letztlich sicher, dass – im Regelfall spätestens sechs Monate nach Asylantrag – feststeht, welcher EU-Mitgliedstaat für einen Asylantrag zuständig ist. Denn grundsätzliches Ziel der Dublin-Verordnung ist, für jede*n Asylsuchende*n einen zuständigen Mitgliedstaat zu definieren und so das Phänomen der »refugees in orbit« (Flüchtlinge ohne zuständigen Staat) zu verhindern. So beschreibt es selbst die Verordnung in ihrem Erwägungsgrund 5:
»Sie sollte insbesondere eine rasche Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ermöglichen, um den effektiven Zugang zu den Verfahren zur Gewährung des internationalen Schutzes zu gewährleisten und das Ziel einer zügigen Bearbeitung der Anträge auf internationalen Schutz nicht zu gefährden.«
Eine Unterbrechung dieser Frist hat damit auch immer zur Folge, dass Menschen, die vielleicht in ihrem Herkunftsland gefoltert oder politisch verfolgt wurden, keinen Zugang zu einem Asylverfahren haben, in dem der ihnen zustehende Schutz festgestellt wird.
Auch der Generalanwalt Pikamäe sieht : »[…] die vorliegenden Rechtssachen für die Handhabung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems von großer Bedeutung.« (Rn. 3)
Verlängerung der Frist nur durch Interesse der Person an Klärung der Rechtmäßigkeit gerechtfertigt
In der Beantwortung der Fragen stellt der Generalanwalt nun zunächst fest, dass die nationalen Verwaltungsbehörden grundsätzlich befugt sind, die Durchführung einer Überstellungsentscheidung auszusetzen und damit die Überstellungsfrist zu unterbrechen. Denn Art. 27 Abs. 4 Dublin-Verordnung eröffnet die Möglichkeit, »dass die zuständigen Behörden beschließen können, von Amts wegen tätig zu werden, um die Durchführung der Überstellungsentscheidung bis zum Abschluss des Rechtsbehelfs oder der Überprüfung auszusetzen.«
Zur Prüfung der Frage, ob dies auch im Fall praktischer Schwierigkeiten wegen der Covid-Pandemie der Fall ist, zieht der Generalanwalt mehrere klassische juristische Auslegungsmethoden heran. Aufgrund des Wortlauts, der Gesamtsystematik der Verordnung und entsprechend einer Auslegung nach Sinn und Zweck der Verordnung kommt er zum Schluss, dass die Aussetzung von Amts wegen nur erfolgen darf, um wirksamen gerichtlichen Schutz zu gewähren (Rn. 55).
Der Generalanwalt spricht sich in seinen Schlussanträgen auch dagegen aus, dass die Covid-19-Pandemie als »höhere Gewalt« zu einer Ausnahme führen könnte.
Er führt weiter aus:
»Ich bin […] der Auffassung, dass eine zu weite Auslegung von Art. 27 Abs. 4 der Dublin-III-Verordnung, die es den nationalen Verwaltungsbehörden gestatten würde, die Durchführung einer Überstellungsentscheidung unabhängig von einem Rechtsbehelf der betroffenen Person auszusetzen, unweigerlich dazu führen würde, dass diese Behörden in der Lage wären, die Überstellung der betroffenen Person an den zuständigen Mitgliedstaat aus beliebigen Gründen aufzuschieben, ohne dass dies Auswirkungen auf den Übergang der Zuständigkeit für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zwischen den Mitgliedstaaten hätte.« (Rn. 56)
»Meines Erachtens würde eine solche Situation gerade dem mit der Dublin-III-Verordnung verfolgten Ziel zuwiderlaufen, eine Methode einzuführen, die eine rasche Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ermöglicht, ohne das im fünften Erwägungsgrund dieser Verordnung genannte Ziel einer zügigen Bearbeitung der Asylanträge zu gefährden. Ein Asylbewerber wäre nämlich der Willkür der nationalen Verwaltungsbehörden ausgesetzt, weil diese die Wartezeit verlängern könnten, obwohl diese Zeit effektiver für die Bearbeitung seines Asylantrags genutzt werden könnte.« (Rn. 57)
»Darüber hinaus kann eine Verlängerung der für die Durchführung der Überstellung vorgesehenen sechsmonatigen Frist meines Erachtens nur durch das Interesse der betroffenen Person an der Klärung der Rechtmäßigkeit der Überstellungsentscheidung durch eine Justizbehörde gerechtfertigt werden und nicht durch das wie auch immer geartete Interesse der Verwaltungsbehörden an der Aussetzung der Durchführung dieser Entscheidung. […]« (Rn. 58)
Argument der »höheren Gewalt« zieht nicht
Der Generalanwalt spricht sich in seinen Schlussanträgen auch dagegen aus, dass die Covid-19-Pandemie als »höhere Gewalt« zu einer Ausnahme führen könnte (Rn. 65). Denn höhere Gewalt komme auch in anderen Situationen vor, etwa eine plötzliche Krankheit oder Flugausfälle, die eine Überstellung verhindern. Auch ist insbesondere die Pandemie nicht den Asylsuchenden anzulasten.
Die Dublin-Verordnung sieht in zwei Situationen eine Verlängerung der Frist vor: auf 12 Monate, wenn die zu überstellende Person in Haft ist, oder auf 18 Monate, wenn sie als flüchtig gilt (Art. 29 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung). Das zeige auch, dass bei diesen Situationen der vorübergehenden praktischen Unmöglichkeit keine Unterbrechung auf unbestimmte Zeit erfolgt, sondern »im Interesse der Rechtssicherheit klare Fristen« festgelegt wurden (Rn. 69). Eine planwidrige Regelungslücke, die das Bundesverwaltungsgericht für möglich hält, sieht der Generalanwalt angesichts der konkreten und begründeten Vorgaben nicht.
Warum hat das BAMF die Durchführung der Überstellungen tatsächlich ausgesetzt?
Im weiteren Verlauf der Schlussanträge versucht der Generalanwalt die Motive des BAMF für die Aussetzung zu ergründen – und ob diese von der Dublin-Verordnung gedeckt sind. Dabei sieht er zunächst grundsätzlich die Anwendung des Art. 27 Abs. 4 Dublin-VO, also der Aussetzung von Amts wegen, für eröffnet, da der Prozessvertreter Deutschlands bei der mündlichen Verhandlung vorgetragen habe, dass nur in solchen Fällen die Durchführung der Überstellung ausgesetzt wurde, in denen gerichtliche Verfahren anhängig waren. Dies ist allerdings nicht korrekt. Wie aus der Antwort der damaligen Regierung auf eine kleine Anfrage der Grünen hervorgeht, war bei den bis zum 1. Juni 2020 entsprechend angeschriebenen Asylsuchenden in 9.303 Fällen ein Klageverfahren anhängig, in 12.432 Fällen aber nicht. Das BAMF war eindeutig nach dem Gießkannenprinzip vorgegangen. Erst später nahm das BAMF – auch nach Kritik von PRO ASYL und Rechtsanwält*innen sowie entsprechenden Entscheidungen vor Gericht – bei den Fällen ohne anhängiges Verfahren von der Aussetzung Abstand.
Aus Sicht von PRO ASYL ist das Motiv des BAMF für die Aussetzung eindeutig und wurde vom BAMF in dem Schreiben an die Präsident*innen der Verwaltungsgerichte klar benannt: »Angesichts der Corona-Krise wurden in Europa inzwischen die meisten Grenzen geschlossen und Reiseverbote ausgesprochen. Da vor diesem Hintergrund derzeit Dublin-Überstellungen nicht zu vertreten sind, setzt das Bundesamt bis auf weiteres alle Dublin-Überstellungen aus. Die zeitweise Aussetzung der Überstellungsverfahren impliziert nicht, dass die Dublin-Staaten nicht mehr zur Übernahme bereit und verpflichtet wären. Vielmehr ist der Vollzug vorübergehend nicht möglich.«
Auch der Generalanwalt hält fest: »Gewisse Anhaltspunkte legen die Annahme nahe, dass das Bundesamt die Vollziehung der Überstellungsentscheidungen ausgesetzt haben könnte, um einen Übergang der Zuständigkeit nach Ablauf der Sechsmonatsfrist des Art. 29 Abs. 2 der Dublin-III-Verordnung zu verhindern, weil es während der Gesundheitskrise Schwierigkeiten hatte, Überstellungen von Asylbewerbern in andere Mitgliedstaaten rechtzeitig durchzuführen.« (Rn. 98). Dies leitet er unter anderem daraus ab, dass das BAMF die Durchführung der Überstellung »auf Weiteres«, also unbefristet, vorgesehen hat und nicht bis zum Abschluss des Rechtsbehelfs oder der Überprüfung wie es der Art. 27 Abs. 4 Dublin-III-VO eigentlich vorsieht sowie aus sich zum Teil widersprechenden Angaben der deutschen Prozessvertreter bezüglich der Beweggründe (Rn. 86, 90). Letztlich müsse aber das vorlegende Gericht, also das Bundesverwaltungsgericht, den Sachverhalt würdigen (Rn. 96).
Anstehende Entscheidung auch aktuell relevant
Folgt der EuGH diesen schlüssigen Schlussanträgen, so steht höchstgerichtlich fest, dass die vom BAMF betriebene Aussetzung der Durchführung der Überstellung wegen praktischer Überstellungsschwierigkeiten aufgrund der Covid-19-Pandemie und die damit verbundene Unterbrechung der Frist europarechtswidrig war.
Das ist insbesondere für die von der Aussetzung Betroffenen wichtig, denn erst dann steht fest: Deutschland ist für ihr Asylverfahren zuständig geworden, als die ursprüngliche Frist ablief.
Denn aktuell stellt sich eine ähnliche Frage: Aufgrund der Aufnahme vieler Kriegsflüchtlinge aus der Ukraine übernehmen Nachbarländer wie Polen, Rumänien, Tschechien und die Slowakei seit Ende Februar 2022 keine Dublin-Überstellungen mehr.
Das Verfahren ist aber auch über die Aussetzung der Überstellungen während der Corona-Pandemie hinaus relevant. Denn aktuell stellt sich eine ähnliche Frage: Aufgrund der Aufnahme vieler Kriegsflüchtlinge aus der Ukraine übernehmen Nachbarländer wie Polen, Rumänien, Tschechien und die Slowakei seit Ende Februar 2022 keine Dublin-Überstellungen mehr (siehe die Übersicht der Informationslage und Rechtsprechung des Infoverbundes) – eine durchaus ähnliche Situation zu 2020. Generalanwalt Pikamäe schlägt in seinen Schlussanträgen eine Lösung für eine solche Situation vor, die auch PRO ASYL damals gefordert hat und die heute erneut relevant wird: Die Nutzung der Möglichkeit zum Selbsteintritt (Art. 17 Abs. 1 Dublin-VO), mit dem Deutschland aktiv ins Asylverfahren eintreten und es übernehmen würde. Er führt weiter aus:
»Es ist darauf hinzuweisen, dass das Gemeinsame Europäische Asylsystem, in das sich die Dublin-III-Verordnung einfügt, nach Art. 67 Abs. 2 und Art. 80 AEUV auf der »Solidarität der Mitgliedstaaten« und der »gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten« unter ihnen beruht. Wie aus dem 22. Erwägungsgrund dieser Verordnung hervorgeht, bildet diese Solidarität ein »Kernelement« dieses Systems. Der von mir vorgeschlagene Ansatz hätte eine größere Solidarität widergespiegelt, insbesondere gegenüber den Mitgliedstaaten, die sowohl die Folgen der Gesundheitskrise als auch große Migrationsströme zu bewältigen haben« (Rn. 93)
Diesen wichtigen Appell der Solidarität sollte sich nun die neue Bundesregierung in der aktuellen Situation zu Herzen nehmen.
(wj)