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Aufnahme von Ortskräften aus Afghanistan ist kein Gnadenakt, sondern Pflicht!
Eine Studie der FAU Human Rights Clinic in Kooperation mit PRO ASYL zeigt, dass Deutschland seinen menschenrechtlichen Verpflichtungen zur Aufnahme von Ortskräften aus Afghanistan bislang nicht ausreichend nachkommt. Die Aufnahme ist kein Gnadenakt, sondern Pflicht. Hierfür müsste das Ortskräfteverfahren dringend überarbeitet werden.
Am 15. August 2021 übernahmen die radikal-islamischen Taliban nach zwanzig Jahren erneut die Herrschaft in Afghanistan. Zuvor waren die internationalen Truppen – darunter auch Deutschland – ab Mai 2021 überraschend schnell abgezogen.
Zurück blieben die Menschen, die für die westlichen Länder gearbeitet haben und die sich in den letzten Jahren für ein demokratisches Afghanistan sowie Menschen- und Frauenrechte eingesetzt haben. Und die nun der Verfolgung und der Willkür der Taliban ausgeliefert sind.
10 Tage lang – vom 16. bis zum 26. August 2021 – landeten Flugzeuge der Bundeswehr in Kabul, um Deutsche und sogenannte Ortskräfte auszufliegen und vor der Rache der Taliban zu schützen. Nur 5.347 Personen, davon 138 Ortskräfte mit 496 Familienangehörigen, konnten so aus dem Land geholt werden. Bis zum Juni 2022 konnten laut Aussagen des Auswärtigen Amts über 21.000 Menschen, die entweder Ortskräfte waren oder sich für Demokratie und Menschenrechte in Afghanistan engagiert haben, das Land verlassen und nach Deutschland einreisen. 10.000 weitere Menschen mit Aufnahmezusage warten bis heute auf die Ausreise aus Afghanistan – viele weitere gefährdete Menschen haben eine solche bislang nicht bekommen.
Problematisches Ortskräfteverfahren – viele saßen in der Falle
Für Menschen, die für deutsche Einrichtungen tätig waren, gibt es seit 2013 ein sogenanntes Ortskräfteverfahren. Der Ablauf sieht vor, dass die bedrohte Person in Afghanistan bei der deutschen Einrichtung, für die sie arbeitet, eine Gefährdungsanzeige stellt. Der Arbeitgeber gibt diese zur Prüfung an die zuständigen Mitarbeitenden im entsprechenden Ministerium weiter – je nach Tätigkeit können das das Auswärtiges Amt (AA), das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) oder das Bundesinnenministerium (BMI) sein. Diese prüfen die Gefährdung und reicht sie, wenn sie diese bestätigen kann, an das BMI weiter, dass dann eine Aufnahmezusage erteilt. Nach der Erteilung der Aufnahmezusage durch das BMI können die Antragsteller*in ein Visum beantragen – wofür sie es aber schaffen müssen, Afghanistan zu verlassen und zu einer deutschen Botschaft zu kommen. Dies ist seit der Machtübernahme äußerst schwierig geworden.
Trotz entsprechender Warnungen aus der Zivilgesellschaft waren die Verfahren zu langsam, um vor der Machtübernahme der Taliban den meisten Ortskräften einen Weg raus aus Afghanistan zu ermöglichen. Stattdessen saßen sie in der Falle, konnten sie doch das Land während dem laufenden Verfahren nicht verlassen, ohne die Chance auf Aufnahme nach Deutschland zu verlieren.
Während der gesamten Dauer des Afghanistan-Einsatzes arbeiteten die Bundeswehr und sonstige beteiligte deutsche Ministerien – wie das AA, das BMZ und das BMI – eng mit Afghan*innen vor Ort zusammen. Diese für deutsche Institutionen arbeitenden Personen werden als Ortskräfte bezeichnet. Sie wurden in unterschiedlichen Bereichen, Projekten und Funktionen beschäftigt, wie beispielsweise für Sprachmittlung, für Bewachung und Sicherung militärischer Stützpunkte und Gebäude deutscher Institutionen sowie für die Logistik und Aufrechterhaltung der Infrastruktur, die für den Einsatz notwendig war. Ortskräfte stellten ein wichtiges Bindeglied und Sprachrohr zwischen den deutschen Institutionen und der lokalen Zivilgesellschaft dar. Sie ermöglichten es, die sprachlichen Barrieren zu überwinden und vermittelten den deutschen Mitarbeitenden entsprechendes Wissen über lokale, religiöse und kulturelle Zusammenhänge. Da deutsche Soldat*innen in der Regel nur vier bis sechs Monate in Afghanistan eingesetzt waren, fungierten die Ortskräfte als Brücke zwischen den ständig wechselnden deutschen Soldat*innen. Ohne die Beschäftigung von Ortskräften wäre der deutsche Militäreinsatz undenkbar gewesen.
Aufgrund ihrer Tätigkeit wurden und werden (ehemalige) Ortskräfte und Familienangehörige durch die Taliban bedroht und verfolgt. Die Bedrohungen reichen dabei von Einschüchterungen, gewalttätigen Übergriffen und gezielten Anschlägen über Entführungen, Folter, Hausdurchsuchungen bei Familienangehörigen oder (ehemaligen) Wohnorten der Ortskräfte, schriftlichen oder telefonischen (Mord-)Drohungen bis hin zur tatsächlichen Ermordung von Ortskräften.
Die in Afghanistan tätigen Bundesressorts einigten sich aufgrund der Gefährdung afghanischer Ortskräfte auf ein gemeinsames Verfahren zur Aufnahme, das auf Grundlage des § 22 Satz 2 AufenthG durchgeführt wird. Dieses im Jahr 2013 eingeführte Verfahren wird im allgemeinen Sprachgebrauch als Ortskräfteverfahren bezeichnet. Es handelt sich dabei um politische Absprachen der beteiligten Ressorts, die seitdem die Zuständigkeiten, Abläufe und Gefährdungskriterien für eine Aufnahmezusage im Sinne des § 22 Satz 2 AufenthG regeln.
Viele Ortskräfte wurden in Afghanistan schutzlos zurückgelassen oder trafen im Verfahren auf Hürden, die eine Aufnahme deutlich verzögerten, die sie in zusätzliche Gefahren brachten, oder die zu einer Versagung von Schutz führten. Die Probleme, mit denen gefährdete Ortskräfte im Verfahren konfrontiert waren und immer noch sind, sind den politischen Entscheidungsträger*innen bekannt. Zivilgesellschaftliche Akteur*innen, Politiker*innen sowie betroffene Ortskräfte haben in den letzten Jahren immer wieder darauf hingewiesen. Beispielsweise protestierten 2018 Ortskräfte vor dem Camp Marmal in Masar‑e Scharif, um auf die unzureichende Aufnahmepraxis und Probleme im Verfahren aufmerksam zu machen. Bereits Monate vor dem endgültigen Abzug im Sommer 2021 machten NGOs wie PRO ASYL auf die sich zunehmend prekäre und sich zuspitzende Lage in Afghanistan insbesondere für Ortskräfte aufmerksam und forderten die damalige Regierung auf, das Ortskräfteverfahren zu reformieren.
Zu den Hauptproblemen des Verfahrens gehören:
Wer als Ortskraft im Sinne des Ortskräfteverfahrens zu verstehen ist und Zugang zum Verfahren hat, wurde von den beteiligten Bundesressorts (willkürlich) festgelegt. Als maßgebliche Elemente, die eine Ortskraft im Sinne des Ortskräfteverfahren definieren, wird auf Dauer und Zeitraum des Arbeitsverhältnisses abgestellt (hierfür galt bis zum Sommer 2021 eine Zweijahresfrist, mittlerweile werden Tätigkeiten ab 2013 anerkannt) sowie die Art des Arbeitsvertrags. Diese enge Definition von Ortskräften führt in der Praxis dazu, dass beispielsweise Personen, die für deutsche Ministerien in Form eines Honorarvertrags oder über Subunternehmer beschäftigt waren, trotz ihrer Tätigkeit für deutsche Stellen und einer Gefährdung durch die Taliban keinen Zugang zum Ortskräfteverfahren erhalten
Die Kriterien, nach denen die Gefährdungssituation bewertet wird und die ausschlaggebend für die Erteilung einer Aufnahmezusage sind, werden als Verschlusssache geheim gehalten. Änderungen der Kriterien werden von Politiker*innen beschlossen und sind für die Öffentlichkeit sowie für die betroffenen Ortskräfte schwer nachvollziehbar und nur bedingt vorhersehbar.
Auch das Verfahren selbst, das sich oftmals über einen längeren Zeitraum zieht, ist insgesamt intransparent. So berichteten die für die Studie befragten Personen, die Ortskräfte bei der Ausreise unterstützten oder selbst betroffen waren, dass sie keine (gesicherten) Informationen über den Verfahrensstand erhielten. Informationen über den Verfahrensstand konnten oftmals nur durch mehrfach hartnäckiges Nachfragen und über entsprechende Kontakte zu Politiker*innen oder Mitarbeitenden innerhalb der Behörden erreicht werden. Dadurch war für die Betroffenen unklar wie sie sich in der lebensbedrohenden Situation verhalten sollten. Zudem mangelte es an Informationen über Abläufe und Zuständigkeiten für gefährdete Ortskräfte.
In den Interviews, die für die Studie mit Unterstützer*innen und ehemaligen Ortskräften geführt wurden, wurde darüber hinaus deutlich, dass Ortskräfte, die eine Gefährdungsanzeige gestellt haben, dadurch in Situationen gebracht wurden, die ihre Sicherheitslage zusätzlich verschlechterten und Handlungsmöglichkeiten massiv einschränkten. Einige berichteten, dass sie nach dem Stellen einer Gefährdungsanzeige nicht weiterbeschäftigt wurden. Begründet wurde dies mit den geltend gemachten Sicherheitsproblemen und ‑bedenken. Der Verlust des Arbeitsplatzes bei gleichzeitiger Unsicherheit und Unwissenheit, ob die Gefährdungsanzeige zu einer Aufnahmezusage führt, schreckte Ortskräfte faktisch von der Anzeige der eigenen Gefährdung ab, so die Aussage einer interviewten Person.
Ein weiteres Problem war, dass nach Stellung der Gefährdungsanzeige keine Ausreise aus Afghanistan möglich war bzw. eine Ausreise aus Afghanistan dazu führte, dass man nicht mehr für das Ortskräfteverfahren in Frage kam. Das bedeutet, dass sich Ortskräfte entscheiden mussten, ob sie, um sich vorerst in Sicherheit zu bringen, in ein Nachbar- oder Drittland ausreisen, oder ob sie auf eine Aufnahmeentscheidung von Deutschland warten. Diese Praxis änderte sich zwar nach der Machtübernahme der Taliban – viele Ortskräfte saßen da aber schon in der Falle.
Volljährige Kinder sowie andere abhängige oder gefährdete Verwandte, die im Haushalt der Ortskraft lebten, fallen nicht unter die Definition der »Kernfamilie« und sind von einer Aufnahme in der Regel ausgeschlossen. Dies steht im Widerspruch zum Verständnis von Familie in Afghanistan und zu der Lebensrealität der Personen, die aufgrund der Tätigkeit ihrer Eltern oder sonstiger Verwandte durch die Taliban gefährdet sind. Kontextualisierte Entscheidungen, die das Familienverständnis in Afghanistan berücksichtigen und der Gefährdung von Familienmitgliedern gerecht geworden wären, wurden durch die deutschen Behörden nicht ausreichend getroffen. Stattdessen wurden Familienangehörige einer Ortskraft, die ebenso gefährdet waren, aufgrund formaler Kriterien von einer Aufnahme ausgeschlossen. Dies führte laut einiger, Interviewpartner*innen dazu, dass erwachsene Kinder zurückgelassen werden mussten, die nun einer Bedrohung durch die Taliban ausgesetzt sind und stellvertretend Rache befürchten müssen.
Die allgemeine Auffassung in der Literatur und Rechtsprechung geht davon aus, dass wenn das BMI keine Aufnahmezusage erteilt hat, der § 22 Satz 2 AufenthG in der Regel keinen Anspruch auf Aufnahme begründet, sondern vielmehr den Behörden Handlungsbefugnisse einräumt, ohne im Regelfall eine rechtliche Bindung zu etablieren. Erst durch die Zusage des BMI nach § 22 Satz 2 AufenthG steht dem Adressaten ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis durch die Ausländerbehörde zu. Ob »politische Interessen« vorliegen, die eine Aufnahme begründen, sei dem Bund vorbehalten und diene insbesondere der Wahrung des außenpolitischen Handlungsspielraums. Allerdings wird hier, zumindest in der Theorie, eine Grenze durch das Willkürverbot und die Anforderungen der Artikel 3 Absatz 1 (»Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.«) und Artikel 19 Absatz 4 GG (»Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen [..].«) gezogen.
Zwar wird diese Entscheidung von den zuständigen Gerichten als grundsätzlich überprüfbar angesehen. Jedoch ist dieses Ermessen so weit gefasst, dass letztendlich kaum eine wirklich brauchbare gerichtliche Überprüfung stattfindet, oder nur zumindest eine, in der potentielle Schutzpflichten keine Rolle spielen. Die Gerichte folgen letztlich der Auffassung der Behörden, dass es sich bei der Aufnahme von Ortskräften um eine politische Entscheidung handelt und keine rechtliche Verpflichtung besteht.
Menschenrechtliche Prüfung ergibt: Pflicht zur Aufnahme besteht
Die in Kooperation mit PRO ASYL entstandene grund- und menschenrechtliche Expert Opinion der Human Rights Clinic der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg zeigt, dass Deutschland seinen menschenrechtlichen Verpflichtungen für diese Menschen nicht ausreichend nachkommt. Staaten sind nicht nur verpflichtet, die Menschenrechte einzuhalten, sondern auch grundsätzlich verpflichtet, Menschen vor Übergriffen auf ihre Grund- oder Menschenrechte durch Dritte zu schützen (sogenannte Schutzpflichten) – auch ein Unterlassen kann eine Menschenrechtsverletzung sein. Anknüpfungspunkt für menschenrechtliche Schutzpflichten ist grundsätzlich die Ausübung von Hoheitsgewalt. Im eigenen Staatsgebiet wird diese für das Land stets angenommen. Wird Hoheitsgewalt aber außerhalb des eigenen Territoriums ausgeübt – zum Beispiel bei militärischen Einsätzen, auf Schiffen der Küstenwache oder in Botschaften –, bestehen auch hier menschenrechtliche Verpflichtungen (sogenannte »extraterritoriale Schutzpflichten«).
In der Expert Opinion wird anhand eines Beispielsfalls geprüft, ob Deutschland menschenrechtliche Schutzpflichten für eine afghanische Lehrkraft haben kann, die im Rahmen des sogenannten Police Cooperation Projects, das über die bundeseigene Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) läuft, bei einer lokalen NGO angestellt ist. Die FAU Human Rights Clinic untersucht hierfür die Voraussetzungen nach dem Grundgesetz, der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (auch UN-Zivilpakt genannt) – und stellt für alle drei Rechtsquellen fest, dass eine grund- bzw. menschenrechtliche Schutzpflicht besteht. Die menschenrechtliche Verantwortung entsteht insbesondere unabhängig von der deutschen Definition von Ortskräften und umfasst alle Menschen, bei denen eine hinreichende Verbindung zu Deutschland entstanden ist und für die deswegen eine Gefährdung besteht.
Das bisher bestehende Verfahren nach dem § 22 Satz 2 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) wird dieser menschenrechtlichen Verpflichtung allerdings nicht gerecht, da es als rein »politischer Wille« oder »humanitärer Akt« verstanden wird und sich selbst Gerichte aus einer Überprüfung raushalten. Es geht aber um Rechte, die die betroffenen Menschen haben und um daraus resultierende Ansprüche auf eine Aufnahme.
Reform des Ortskräfteverfahrens ist dringend notwendig
Wie die Expert Opinion zeigt, ist das aktuelle Verfahren zur Aufnahme von Ortskräften – bzw. von Menschen, für die Deutschland eine menschenrechtliche Schutzpflicht hat – dringend reformbedürftig. Im Koalitionsvertrag von SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP ist eine solche Reform auch vereinbart:
»Wir werden unsere Verbündeten nicht zurücklassen. Wir wollen diejenigen besonders schützen, die der Bundesrepublik Deutschland im Ausland als Partner zur Seite standen und sich für Demokratie und gesellschaftliche Weiterentwicklung eingesetzt haben. Deswegen werden wir das Ortskräfteverfahren so reformieren, dass gefährdete Ortskräfte und ihre engsten Familienangehörigen durch unbürokratische Verfahren in Sicherheit kommen.«
Eine solche Reform muss nicht nur zu schnellen und transparenten Verfahren führen, sondern auch der grund- und menschenrechtlichen Verpflichtung Deutschlands entsprechen. Hierfür schlagen die Verfasser*innen der Expert Opinion zwei Optionen vor:
- Neue Anspruchsgrundlage zur Aufnahme bei menschenrechtlicher Schutzpflicht: Wie die Expert Opinion zeigt ist der § 22 Satz 2 AufenthG eigentlich keine passende Aufnahmenorm, da sie so gestaltet ist, dass die Aufnahme komplett im Ermessen der Regierung liegt. Dies führt auch dazu, dass es kaum zu einer wirksamen rechtlichen Kontrolle durch die Gerichte kommt.
Entsprechend empfiehlt die Human Rights Clinic, im Rahmen einer Reform eine neue Anspruchsgrundlage zu schaffen, die auch wirksam vor Gericht einklagbar ist.
- Menschenrechtskonforme Anwendung des § 22 Satz 2 AufenthG: Solange es eine solche Anspruchsgrundlage nicht gibt, muss der § 22 Satz 2 AufenthG grund- und menschenrechtskonform angewendet werden. Bestehende Schutzpflichten müssen entsprechend bei dessen Anwendung beachtet werden. Für eine Ortskraft, über deren Aufnahmezusage gem. § 22 Satz 2 AufenthG entschieden wird, bedeutet das in der Konsequenz eine Überprüfung dahingehend, ob eine Sonderbeziehung zwischen Deutschland und der Ortskraft vorliegt und ob eine menschenrechtliche Gefährdungslage (insbesondere für die körperliche Unversehrtheit oder das Leben der Person) vorliegt. Ist das der Fall, ist die einzige Entscheidungsmöglichkeit, die dem BMI bleibt, eine Aufnahmezusage zu machen. Damit würde sich in diesen Fällen das Ermessen des BMI auf Null reduzieren.
PRO ASYL bekräftigt basierend auf der Studie der FAU Human Rights Clinic die schon vor Abzug der Bundeswehr bestehenden Forderung nach einer notwendigen Reform des Ortskräfteverfahrens. Die menschenrechtlichen Ansprüche von Ortskräften und anderen Personen, für die eine Schutzpflicht entstanden ist, müssen hierbei zwingend berücksichtigt werden.
(wj)